ĐIỀU KIỆN CÔNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ĐỐI VỚI ĐẤT KHÔNG CÓ GIẤY TỜ VỀ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT

CONDITIONS FOR THE RECOGNITION OF LAND USE RIGHTS IN RESPECT OF LAND WITHOUT DOCUMENTS EVIDENCING LAND USE RIGHTS

Abstract: This article analyzes the conditions for recognition of land use rights for land without documents evidencing land use rights under Article 138 of the 2024 Land Law, comprising the conditions of stable and long-term use, no violation of land law and the absence of disputes. On the basis of clarifying the theoretical foundation and identifying practical difficulties in application, the article proposes feasible legal solutions to ensure the dual role of the State as both a facilitator and a regulator and to reconcile public and private interests, thereby enhancing the effectiveness of law enforcement and promoting a sustainable legal environment for land use rights in Vietnam today. Keywords: Land use rights; land without documents evidencing land use rights; 2024 Land Law. Date of receipt: 20/4/2026 Date of revision: 10/6/2026 Date of approval: 16/7/2026

Đặt vấn đề: Điều 53 Hiến pháp năm 2013, được sửa đổi bổ sung năm 2025 và Điều 12 LĐĐ năm 2024 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Với tư cách là chủ sở hữu đất đai, Nhà nước có đầy đủ các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà thông qua cơ chế xác lập quyền sử dụng đất cho người sử dụng bằng hình thức giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất. Trong bối cảnh cải cách nền kinh tế theo cơ chế thị trường, tài nguyên đất đai cũng được tham gia giao dịch trên thị trường, cùng các chế định pháp lý điều chỉnh giao dịch đất đai, người sử dụng phải được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất, từ đó giúp bảo vệ và thúc đẩy các giao dịch bất động sản an toàn. Trên thực tế, không phải mọi thửa đất đang được sử dụng hiện nay đều có nguồn gốc do Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất theo các thủ tục hành chính hiện đại. Có rất nhiều trường hợp người dân đã khai hoang, canh tác và sinh sống từ hàng thập kỷ trước khi pháp luật đất đai ra đời. Để giải quyết thực trạng này một cách nhân văn và công bằng, pháp luật Việt Nam đã thiết lập chế định Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất2, cho hộ gia đình, cá nhân đối với đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất. Bài viết tập trung nghiên cứu điều kiện công nhận quyền sử dụng đất đối với đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất theo Điều 138 LĐĐ năm 2024, với ba câu hỏi nghiên cứu: loại đất và chủ thể nào được công nhận; điều kiện cần và đủ để được công nhận; những vướng mắc và kiến nghị hoàn thiện pháp luật. Trên cơ sở phương pháp phân tích luật thực định, so sánh pháp luật và tổng hợp, bài viết hướng tới đóng góp về mặt lý luận thông qua việc hệ thống hóa cơ sở pháp lý của chế định công nhận quyền sử dụng đất và đóng góp về mặt thực tiễn thông qua các kiến nghị nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật.

1. Một số vấn đề chung về công nhận quyền sử dụng đất

Cơ sở của chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam dựa trên học thuyết của Mác - Lênin về chủ nghĩa xã hội3. Theo học thuyết đó, trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, những tư liệu sản xuất chủ yếu thuộc sở hữu toàn dân, trong đó đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng. Kế thừa quan điểm đó, pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ đều nhất quán xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Về lý luận, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được xây dựng trên nền tảng học thuyết Mác - Lênin về tư liệu sản xuất và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về sở hữu xã hội chủ nghĩa. Theo đó, Nhà nước không chỉ là chủ sở hữu mà còn thực thi chức năng kép vừa kiến tạo (facilitator) bằng cách trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể để khai thác giá trị kinh tế - xã hội, vừa điều tiết (regulator) thông qua hệ thống quy phạm pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích công cộng và ngăn ngừa lạm dụng. Chế định công nhận quyền sử dụng đất chính là biểu hiện cụ thể của chức năng kiến tạo này, góp phần chuyển hóa quyền sử dụng thực tế thành một quyền tài sản hợp pháp, từ đó thúc đẩy giao dịch dân sự và phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Việc công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) đối với đất không có giấy tờ còn phản ánh nguyên tắc nhân văn và công bằng xã hội, thừa nhận giá trị lịch sử của quá trình khai hoang, canh tác lâu đời của nhân dân, đồng thời dung hòa giữa quyền lợi tư nhân và lợi ích quốc gia. Tuy nhiên, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân đều cần những quyền nhất định đối với đất đai, như sử dụng đất để ở, để sản xuất nông nghiệp và để thừa kế quyền sử dụng đất. Để đáp ứng các nhu cầu chính đáng đó, Nhà nước trao cho người sử dụng đất QSDĐ. Nhờ đó, quyền sử dụng đất tách khỏi quyền sở hữu và trở thành một quyền tài sản độc lập, tồn tại bên cạnh quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Về phương diện học thuật, nhiều công trình nghiên cứu mới gắn QSDĐ với quyền tài sản một cách riêng lẻ, chưa đặt trong tổng quan hoạt động công nhận và cấp GCNQSDĐ, kèm theo những điều kiện, tiêu chuẩn nhất định của nó và có thay đổi cùng với sự ra đời, kế thừa, phát triển của đạo luật đất đai4. Xuất phát từ yêu cầu khách quan trong việc thể chế hóa các chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước. Nghị quyết số 66-NQ/TW5, Văn kiện Đại hội Đảng XIV6, nhấn mạnh yêu cầu xây dựng và thực thi pháp luật trong kỷ nguyên mới, tiếp tục đẩy mạnh cải cách đất đai, vốn dĩ là nguồn tài nguyên đặc biệt của quốc gia, đòi hỏi pháp luật phải khơi thông các nguồn lực từ đất đai, đảm bảo quyền tài sản. Pháp điển hóa hoạt động này, trên cơ sở LĐĐ năm 2024 là một bước đi cụ thể. Chương trình làm việc của Quốc hội khoá XVI dự kiến họp sửa đổi toàn diện LĐĐ năm 20247. Do đó, cần có các công trình nghiên cứu chuyên sâu nhằm diễn giải và cụ thể hóa định hướng hoàn thiện pháp luật thành các cơ chế, quy phạm pháp luật khả thi, nhằm phòng ngừa tình trạng chính sách đúng đắn nhưng không thể thực thi hiệu quả. Nghiên cứu quy định của LĐĐ qua các thời kỳ cho thấy sự phát triển rõ nét của chế định QSDĐ. Nếu như QSDĐ theo LĐĐ năm 1987 là quyền khai thác, sử dụng đất đúng mục đích sử dụng đất đã được xác định; người sử dụng đất hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, kể cả quyền chuyển, nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao khi không còn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định8, thì đến LĐĐ năm 1993: QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân có thêm các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ9. Trong giai đoạn từ ngày 01/7/2004 đến ngày 30/6/2014, các quyền của người sử dụng đất tiếp tục được mở rộng, pháp luật chú trọng đến QSDĐ ở gắn với hình thức sử dụng10. Ngoài các quyền đã có trong LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 còn bổ sung điều kiện sử dụng đất ổn định. Có thể khái quát sự phát triển của chế định công nhận quyền sử dụng đất qua các mốc luật như sau:

Sự tiến triển này khẳng định xu hướng công nhận QSDĐ không chỉ là công cụ quản lý nhà nước mà còn là quyền tài sản dân sự quan trọng, tạo nền tảng vững chắc cho việc áp dụng Điều 138 LĐĐ năm 2024 đối với đất không có giấy tờ. Như vậy, cơ sở lý luận của chế định công nhận quyền sử dụng đất theo LĐĐ năm 2024 không chỉ dừng lại ở việc thừa nhận thực tế sử dụng đất mà còn thể hiện sự vận dụng sáng tạo học thuyết Mác - Lênin vào điều kiện cụ thể của Việt Nam. Việc mở rộng đối tượng công nhận (đến trước ngày 01/7/2014) và làm rõ khái niệm “sử dụng đất ổn định” là bước phát triển quan trọng, góp phần khắc phục hạn chế của các luật trước đây, đồng thời tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế về chiếm hữu ngay tình (prescription acquisitive) và chiếm hữu bất lợi (adverse possession). Tuy nhiên, để chế định này phát huy hiệu quả, cần tiếp tục hoàn thiện khung lý thuyết về bản chất pháp lý của hoạt động công nhận QSDĐ một loại hoạt động hành chính mang tính xác lập quyền (constitutive act), khác biệt với hoạt động cấp giấy chứng nhận thông thường.

2. Chủ thể và loại đất được công nhận quyền sử dụng đất đối với đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất

Chủ thể được công nhận quyền sử dụng đất theo Điều 138 LĐĐ năm 2024 là hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất mà không có giấy tờ về quyền sử dụng đất. Đây là những người đang trực tiếp sử dụng đất ổn định nhưng chưa được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận và không có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại Điều 137 của Luật này. Tiêu chí phân định cơ bản giữa Điều 138 và Điều 137 là người sử dụng đất không có giấy tờ về QSDĐ; bên cạnh đó, Điều 138 giới hạn chủ thể ở hộ gia đình, cá nhân, còn Điều 137 áp dụng cho cả cộng đồng dân cư đang sử dụng đất có giấy tờ12. Đối với hộ gia đình, LĐĐ năm 2024 xác định hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước công nhận QSDĐ; Nhà nước không xác lập chủ thể hộ gia đình sử dụng đất mới mà chỉ tiếp tục thừa nhận những trường hợp đã hình thành trước ngày Luật có hiệu lực thi hành13. Cá nhân được công nhận là công dân Việt Nam đang trực tiếp sử dụng đất trên thực tế. Về loại đất được công nhận, quy định tại Điều 138 áp dụng đối với đất do hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng, bao gồm cả đất ở và đất nông nghiệp có nguồn gốc khai hoang, sử dụng qua nhiều thế hệ. Việc công nhận quyền sử dụng đất và xác định diện tích được thực hiện theo hạn mức và điều kiện tương ứng với từng loại đất, gắn với thời điểm bắt đầu sử dụng đất. Điều 138 LĐĐ năm 2024, phân định phạm vi công nhận theo ba mốc thời gian sử dụng đất ổn định: trước ngày 18/12/1980; từ ngày 18/12/1980 đến trước ngày 15/10/1993; từ ngày 15/10/1993 đến trước ngày 01/7/201414. So với mốc trước ngày 01/7/2004 của LĐĐ năm 2013, việc kéo dài đến trước ngày 01/7/2014 đã mở rộng đáng kể phạm vi đối tượng được công nhận. Mỗi mốc thời gian gắn với hệ quả pháp lý khác nhau về hạn mức công nhận đất ở và nghĩa vụ tài chính; ở cả ba mốc, điều kiện cấp Giấy chứng nhận về cơ bản là được Ủy ban nhân dân cấp xã xác nhận không có tranh chấp, còn yêu cầu phù hợp quy hoạch không phải là điều kiện phân biệt theo mốc thời gian mà chỉ đặt ra khi công nhận đất nông nghiệp vào mục đích phi nông nghiệp. Về diện tích được công nhận, đối với thửa đất có nhà ở thì diện tích đất ở được công nhận theo hạn mức công nhận đất ở do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 5 Điều 141 của Luật; phần diện tích trong hạn mức có thể được miễn hoặc giảm tiền sử dụng đất, phần vượt hạn mức phải thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định. Cần phân biệt trường hợp công nhận theo Điều 138 với trường hợp đất sử dụng có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2014 (Điều 139) và trường hợp đất được giao không đúng thẩm quyền (Điều 140), bởi việc xác định đúng cơ sở pháp lý áp dụng quyết định điều kiện, hạn mức và nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất.

3. Điều kiện công nhận quyền sử dụng đất đối với đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất

Công nhận QSDĐ là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất lần đầu cho người đang sử dụng đất ổn định đối với thửa đất xác định theo quy định của LĐĐ15. Kể từ khi được cấp GCNQSDĐ, người sử dụng đất mới chính thức được nhà nước với tư cách chủ sở hữu toàn dân, thống nhất quản lý đất đai, trao cho các quyền năng nhất định. Pháp luật đồng thời đặt ra các điều kiện đối với chủ thể đang sử dụng đất, coi đó là thước đo giá trị của QSDĐ mà mỗi chủ thể phải đáp ứng để được xác lập QSDĐ hợp pháp. Những điều kiện đó chính là một trong các loại giấy tờ do người đang sử dụng đất hiện có mà không phải là GCNQSDĐ, hoặc các điều kiện về quá trình sử dụng đất ổn định, trong thời hạn nhất định, được Nhà nước công nhận xác lập QSDĐ, thông qua hình thức Nhà nước công nhận tiêu chuẩn hạn mức sử dụng đất theo từng loại đất, tiêu chuẩn về ranh giới diện tích đất được công nhận QSDĐ, quy định điều kiện nghĩa vụ tài chính đối với người sử dụng đất… Đây là một hoạt động hành chính đặc thù của Nhà nước, qua đó Nhà nước thừa nhận QSDĐ hợp pháp của người đang sử dụng đất thực tế đối với những thửa đất có nguồn gốc không phải do Nhà nước giao hoặc thuê. Khác với quyền sở hữu đất đai của Nhà nước, QSDĐ của các chủ thể không phải là một quyền tuyệt đối, vĩnh viễn. Để được công nhận QSDĐ, người sử dụng đất phải đáp ứng các điều kiện sau: Một là, đất đang sử dụng thuộc trường hợp không có giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 138 LĐĐ năm 2024. Thực tế đất đai do người dân khai hoang, chiếm hữu và nối tiếp sử dụng từ thế hệ này sang thế hệ sau, kể cả trước khi có sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và sau khi đất nước hoàn toàn giải phóng đổi tên thành nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cùng thể chế pháp luật do Nhà nước tạo lập. Do đó, Nhà nước phải thừa nhận thực tế sử dụng đất lâu đời của người sử dụng đất, nếu người sử dụng đất chứng minh được quá trình khai hoang, chiếm hữu và sử dụng đất liên tục, ổn định, lâu dài. Việc người sử dụng đất còn lưu giữ một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất (giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền của chế độ cũ cấp, giấy tờ mua bán, chuyển nhượng, thừa kế nhà, đất, bản án, quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp) thuộc trường hợp cấp Giấy chứng nhận theo Điều 137 LĐĐ năm 2024, không thuộc phạm vi Điều 138. Hai là, người sử dụng đất phải sử dụng đất ổn định, lâu dài; thời điểm bắt đầu sử dụng đất ổn định được xác định theo các mốc thời gian do pháp luật quy định, trong đó LĐĐ năm 2024 nới rộng đến trước ngày 01/7/2014. Pháp luật của một số nước tiên tiến có cách tiếp cận tương đồng. Tại Pháp, pháp luật thừa nhận thực tế sử dụng đất do chiếm hữu ngay tình, công khai và lâu dài; thời hiệu thủ đắc (prescription acquisitive) trong Bộ luật Dân sự, thời gian chiếm hữu là thước đo cho sự ổn định, với thời hạn 30 năm và rút xuống 10 năm nếu người chiếm hữu ngay tình, có căn cứ hợp pháp (juste titre)16. Pháp luật của Hoa Kỳ ghi nhận tính ổn định qua chế định chiếm hữu ngược (adverse possession), đòi hỏi việc chiếm hữu công khai, liên tục và không gián đoạn trong thời hạn luật định do từng bang quy định17. Singapore ngoài những quy định về thời gian chiếm hữu sử dụng đất công khai, rõ ràng, ngay tình và lâu dài, còn đề cao tính chắc chắn của hệ thống đăng ký đất đai (Torrens) và đòi hỏi đối tượng của QSDĐ phải phù hợp quy hoạch sử dụng đất của Nhà nước vào thời điểm cấp GCNQSDĐ18. Ở Việt Nam, LĐĐ năm 2024 ngày càng đi vào cuộc sống, ngoài việc tiếp thu nền lập pháp của một số nước tiên tiến trên thế giới, có vận dụng linh hoạt điều kiện hoàn cảnh của đất nước. So với LĐĐ năm 2013, LĐĐ năm 2024 lần đầu tiên đưa ra khái niệm “Sử dụng đất ổn định là việc sử dụng đất vào một mục đích chính nhất định kể từ thời điểm bắt đầu sử dụng đất vào mục đích đó đến thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sử dụng đất ổn định”19; hoặc mở rộng điều kiện thay đổi quy hoạch, gỡ bỏ quy hoạch sử dụng đất, để tiến tới xác lập QSDĐ, cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất20. Việc cấp GCNQSDĐ hoặc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính về từ chối cấp GCNQSDĐ phản ánh, không phải lúc nào khái niệm cũng được hiểu đầy đủ và thống nhất. Việc xác định thế nào là sử dụng đất ổn định, căn cứ vào những yếu tố, tài liệu và thời điểm nào để chứng minh sự ổn định trong quá trình sử dụng đất. Ba là, việc sử dụng đất không vi phạm pháp luật về đất đai và không thuộc trường hợp đất được giao không đúng thẩm quyền Điều kiện này là một trong những yêu cầu bắt buộc, mang tính chất ranh giới giữa công nhận quyền hợp pháp và xử lý vi phạm. Theo Điều 138 LĐĐ năm 2024, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ổn định, không có giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại Điều 137, được xem xét công nhận quyền sử dụng đất khi đáp ứng các điều kiện: không vi phạm pháp luật về đất đai và không thuộc trường hợp đất được giao không đúng thẩm quyền (Điều 140). Cụ thể, người sử dụng đất phải đảm bảo sử dụng đúng mục đích, không lấn chiếm, không tự ý chuyển mục đích sử dụng đất và không vi phạm các quy định khác của pháp luật đất đai. Về mặt lý luận, điều kiện này xuất phát từ nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo Điều 12 LĐĐ năm 2024 và Điều 53 Hiến pháp năm 2013. Việc công nhận QSDĐ không chỉ dựa trên thực tế sử dụng mà còn phải bảo đảm tính hợp pháp, tránh tạo tiền lệ cho các hành vi vi phạm, từ đó duy trì trật tự quản lý nhà nước về đất đai. Trong bối cảnh cải cách đất đai, điều kiện này góp phần dung hòa giữa lợi ích tư nhân (thừa nhận sử dụng thực tế) và lợi ích công cộng (bảo vệ nguồn tài nguyên quốc gia). Bốn là, đất không có tranh chấp Đây là điều kiện quan trọng nhằm bảo đảm tính ổn định và giá trị pháp lý của GCNQSDĐ sau khi được cấp. Theo quy định của Điều 138 LĐĐ năm 2024, thửa đất đề nghị công nhận quyền sử dụng đất phải được Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất xác nhận đang sử dụng ổn định, không có tranh chấp tại thời điểm xem xét. Từ góc độ lý luận, điều kiện “không có tranh chấp” thể hiện bản chất của hoạt động công nhận QSDĐ là sự xác lập quyền có điều kiện, trong đó Nhà nước không chỉ thừa nhận mối quan hệ giữa người sử dụng với thửa đất mà còn xác nhận sự vắng mặt của xung đột quyền lợi giữa các chủ thể. Điều này phù hợp với chức năng kép của Nhà nước vừa kiến tạo (trao quyền) vừa điều tiết (bảo đảm trật tự xã hội). Trong thực tiễn, việc xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã là căn cứ quan trọng, nhưng cũng đặt ra vấn đề về tính thống nhất và khách quan khi tiêu chí đánh giá “tranh chấp” chưa được quy định chi tiết. Ngoài bốn điều kiện nêu trên, cần lưu ý rằng nội dung quyền sử dụng đất sau khi được công nhận còn bị giới hạn bởi hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất. Đây không phải là điều kiện công nhận mà là đặc điểm về phạm vi quyền của người sử dụng đất. QSDĐ của người sử dụng đất được Nhà nước trao QSDĐ theo hình thức giao đất không thu tiền sử dụng khác với quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được Nhà nước trao QSDĐ theo hình thức giao đất có thu tiền. QSDĐ của người sử dụng đất theo hình thức thuê đất khác QSDĐ của người sử dụng đất theo hình thức giao đất có thu tiền. QSDĐ của người sử dụng đất thuê theo hình thức trả tiền một lần cho cả thời gian thuê cũng có QSDĐ khác với QSDĐ của người sử dụng đất thuê đất trả tiền hàng năm.

4. Một số vướng mắc và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về điều kiện công nhận quyền sử dụng đất đối với đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất

Thứ nhất, mặc dù pháp luật ghi nhận nhiều chủ thể có thẩm quyền công nhận QSDĐ, giá trị pháp lý và cơ chế liên thông của kết quả giải quyết tranh chấp trong việc cấp Giấy chứng nhận vẫn chưa được quy định rõ. Bên cạnh cơ quan hành chính nhà nước chuyên trách là Văn phòng đăng ký đất đai - chủ thể cấp GCNQSDĐ21, còn có cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai22. Theo Điều 236 LĐĐ năm 2024, đối với tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ về QSDĐ, đương sự được lựa chọn giải quyết tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án. Theo quy định của pháp luật tố tụng, Tòa án có quyền xác minh, thu thập chứng cứ, đánh giá chứng cứ để chấp nhận hoặc bác bỏ yêu cầu khởi kiện về việc công nhận QSDĐ cho một bên đương sự trong vụ án; căn cứ bản án của Tòa án, đương sự là cá nhân hoặc hộ gia đình sử dụng đất có quyền liên hệ với cơ quan hành chính nhà nước chuyên trách để được cấp GCNQSDĐ; bằng cách đó, sẽ làm tăng tính chính xác khi xem xét thẩm tra công nhận QSDĐ đối với những trường hợp có tranh chấp tại thời điểm phát sinh yêu cầu công nhận QSDĐ. Từ đó, giải pháp đặt ra là quy định rõ giá trị pháp lý của quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền và bản án, quyết định của Tòa án, coi đó là căn cứ trực tiếp để cấp Giấy chứng nhận; đồng thời thiết lập quy trình liên thông chuyển kết quả giải quyết tranh chấp sang Văn phòng đăng ký đất đai nhằm rút ngắn thời gian và bảo đảm thống nhất giữa khâu giải quyết tranh chấp và khâu cấp Giấy chứng nhận. Việc thiết lập quy định pháp luật nhiều chủ thể công nhận QSDĐ, là phù hợp với nền lập pháp của các nước tiên tiến trên thế giới như Pháp23, Mỹ24, Singapore25. Thứ hai, chưa thống nhất và đồng bộ trong quy định về tình trạng sử dụng đất ổn định, tương ứng với mốc thời hạn sử dụng đất, làm điều kiện xem xét công nhận QSDĐ. LĐĐ năm 2024, lần đầu tiên đưa ra khái niệm sử dụng đất ổn định là sử dụng một mục đích chính kể từ thời điểm bắt đầu sử dụng đất vào mục đích đó đến khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sử dụng ổn định26 và nới rộng mốc thời hạn sử dụng đất đến trước ngày 01/7/201427, để được xem xét công nhận QSDĐ là một bước tiến mới của pháp luật đất đai. Nghiên cứu điều kiện công nhận QSDĐ đối với đất không có giấy tờ về QSDĐ, trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2024 nới rộng điều kiện về mốc thời hạn sử dụng đất (trước ngày 01/7/2014) để được xét cấp GCNQSDĐ, trong mối tương quan so sánh với các đạo Luật Đất đai trước đó, như một nội dung khẳng định sự thừa nhận QSDĐ trên thực tế. Mốc thời hạn sử dụng đất cũng có ý nghĩa khi phân tích đánh giá trong mối liên hệ với chính trị, kinh tế, xã hội. Tuy nhiên quy định vẫn có hạn chế nhất định, chưa mở rộng xem xét các trường hợp sử dụng đất từ 01/7/2014 đến trước ngày LĐĐ năm 2024 có hiệu lực trên 10 năm và vẫn trong tình trạng sử dụng đất ổn định theo luật định. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền và căn cứ, tài liệu nào để xác nhận tình trạng sử dụng đất ổn định, lâu dài; trên thực tế việc xác nhận chủ yếu do Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện nhưng thiếu tiêu chí thống nhất, dẫn đến áp dụng không đồng bộ giữa các địa phương. Giải pháp tương ứng là ban hành văn bản hướng dẫn quy định rõ đầu mối và trách nhiệm xác nhận tình trạng sử dụng đất ổn định, danh mục tài liệu được dùng để chứng minh quá trình sử dụng đất (chứng từ thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai, xác nhận của cộng đồng dân cư nơi có đất, bản đồ và dữ liệu địa chính qua các thời kỳ) cùng giá trị pháp lý của việc xác nhận; đồng thời hoàn thiện cơ sở dữ liệu đất đai để tra cứu và đối chiếu, hạn chế việc xác nhận tùy nghi. Theo nghĩa từ tiếng Việt, ổn định tức là không có thay đổi, xáo trộn, minh chứng cho tính chắc chắn về một sự vật, hiện tượng. Do đó việc đưa ra khái niệm về sử dụng đất ổn định theo LĐĐ năm 2024 cũng phù hợp với xu hướng của một số nước Pháp, Hoa Kỳ, Singapore như nêu trên, trong việc khẳng định tính ổn định trong sử dụng đất, không có tranh chấp tại thời điểm xét công nhận QSDĐ là điều kiện bao trùm khi xét công nhận QSDĐ đối với đất không có giấy tờ về QSDĐ. Lý giải phân tích so sánh này, tác giả cho rằng LĐĐ năm 2024 nên cải cách mở rộng quy định công nhận QSDĐ đối với đất không có giấy tờ về QSDĐ, với điều kiện căn cứ vào tình trạng sử dụng đất ổn định, không áp dụng mốc thời hạn sử dụng đất (đến trước ngày 01/7/2014); định hướng đảm bảo cho mọi trường hợp sử dụng đất ổn định, không tranh chấp sẽ được xem xét công nhận QSDĐ; đất có chủ sử dụng hợp pháp, có quyền phát huy mọi tiềm năng, lợi thế từ đất, đảm bảo nguồn tài nguyên quốc gia được khai thác triệt để, hợp pháp. Thứ ba, những rủi ro và hạn chế trong thực tiễn thực hiện pháp luật và những thách thức mang tính dự báo. Quá trình thực hiện pháp luật tại các địa phương cho thấy sự thiếu nhất quán, đặc biệt trong khâu xác minh ranh giới sử dụng đất, thông tin thửa đất, bản đồ địa chính… tạo ra một môi trường pháp lý thiếu tính dự báo. Quy định có tính thúc đẩy, mở rộng quyền tiếp cận tài sản, đất đai, cần đảm bảo sự phát triển bền vững, cân bằng giữa kinh tế, xã hội và môi trường. Từ thực trạng này, cần nâng cao trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ công chức trong việc thẩm tra xét cấp GCNQSDĐ; tổ chức tập huấn chuyên đề pháp luật để triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành tới lãnh đạo và cán bộ thực hiện công tác quản lý đất đai. Đầu tư trang thiết bị, phương tiện công nghệ số hiện đại, đảm bảo quy trình số hoá dữ liệu, thông tin về đất đai, hồ sơ địa chính được đồng bộ; chú trọng hoàn thiện công tác đo đạc lập, chỉnh lý bản đồ địa chính, xây dựng hồ sơ địa chính, để đưa vào cơ sở dữ liệu đất đai nhằm tăng cường quản lý đất đai một cách công khai, minh bạch, tiến tới xây dựng một hệ thống quản lý đất đai hiện đại. Về công tác quản lý điều hành trong cơ quan hành chính nhà nước, xây dựng quy chế phối hợp về thực hiện cải cách thủ tục hành chính, cải tiến phương thức quản lý, điều hành, tăng cường việc thực hiện pháp luật bằng kế hoạch và chỉ đạo việc kiểm tra thực hiện; giảm những thủ tục hình thức trong hội họp và giấy tờ hành chính, phân công rành mạch, bộ máy gọn nhẹ, không chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ; giao một số nhiệm vụ, giải pháp cấp bách để chấn chỉnh việc cấp GCNQSDĐ để các xã, phường có cơ sở dữ liệu và nâng cao tinh thần trách nhiệm. Sự thừa nhận QSDĐ và sự vận động không ngừng của nó theo thời gian, trong khi chưa được lý luận hóa đầy đủ, đã đặt ra yêu cầu cấp thiết phải khảo cứu một cách chuyên sâu, có hệ thống và độc lập về bản chất pháp lý, cấu trúc điều chỉnh và hiệu lực thực thi của chế định mới, cùng những giải pháp hoàn thiện trong thực tế.

Kết luận: Bài viết tiếp cận một cách chuyên sâu, hệ thống và toàn diện chế định công nhận QSDĐ đối với đất không có giấy tờ về QSDĐ trong pháp luật đất đai Việt Nam, có tính chất sử dụng ổn định như minh chứng cho quá trình sử dụng đất lâu dài; trên cơ sở đó, tác giả kiến nghị tiếp tục hoàn thiện theo hướng gỡ bỏ điều kiện về mốc thời hạn sử dụng như các nước tiên tiến trên thế giới và vẫn đảm bảo nguyên tắc áp dụng pháp luật, theo đó pháp luật điều chỉnh đối với hành vi đã, đang xảy ra tại thời điểm văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực; đồng thời tiếp tục nới lỏng điều kiện về quy hoạch sử dụng đất theo hướng mà LĐĐ năm 2024 đã bước đầu gỡ bỏ, thay đổi, nhằm tạo thuận lợi cho việc công nhận QSDĐ. Việc xây dựng khung lý luận riêng biệt về loại hình hoạt động hành chính đặc thù này vừa khắc phục sự thiếu vắng cơ sở học thuật trước đó, vừa đóng góp vào việc định hình một nhánh pháp luật mới trong lĩnh vực pháp luật giao dịch QSDĐ, tài sản gắn liền với đất, bảo đảm cho người sử dụng đất thực hiện khả năng khai thác, phát huy hết tiềm năng đất đai; phù hợp với chủ trương nghị quyết của Đảng về cải cách pháp luật đất đai. Từ thực trạng pháp luật và yêu cầu thực tiễn về cải cách thủ tục hành chính, đảm bảo quyền con người, đòi hỏi pháp luật đất đai cần sửa đổi theo hướng quy định mở rộng nhiều chủ thể công nhận QSDĐ, có giá trị pháp lý tương đương GCNQSDĐ, đó là quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền và bản án, quyết định của Tòa án theo Điều 236 LĐĐ năm 2024, bên cạnh cơ quan cấp GCNQSDĐ lần đầu cho chủ sử dụng đất hiện nay là Văn phòng đăng ký đất đai./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ Tư pháp (2024), Tài liệu Hội nghị phổ biến, quán triệt Luật Đất đai năm 2024 của ngành Tư pháp.

2. Đỗ Văn Đại (2020), Bình luận khoa học những điểm mới của Bộ luật Dân sự năm 2015 (sách chuyên khảo, xuất bản lần thứ ba), Nxb Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam.

3. Nguyễn Minh Hằng (2025), Giải quyết tranh chấp hợp đồng về quyền sử dụng đất, Nxb Tư pháp.

4. Học viện Tư pháp (2026), Kỷ yếu Hội thảo Thực tiễn giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại Tòa án - Kỹ năng và kinh nghiệm của Thẩm phán, tháng 5/2026.

5. Chính phủ (2026), Nghị định số 49/2026/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của Nghị quyết số 254/2025/QH15 của Quốc hội quy định một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong Luật Đất đai.